Wesen und rechtliche Stellung

Die 71 bayerischen Landkreise mit Einwohnerzahlen zwischen rd. 71 000 und 283 000 sind durch Art. 28 Grundgesetz und Art. 10 Bayerische Verfassung als Gebietskörperschaften mit dem Recht der Selbstverwaltung institutionell garantiert. Art. 1 Landkreisordnung definiert die Landkreise näher als "Gebietskörperschaften mit dem Recht, überörtliche Angelegenheiten, deren Bedeutung über das Kreisgebiet nicht hinausgeht, im Rahmen der Gesetze zu ordnen und zu verwalten". Mitglieder der Gebietskörperschaft Landkreis sind unmittelbar alle Kreiseinwohner, die im Kreisgebiet (Gesamtfläche der dem Landkreis zugeteilten Gemeinden und gemeindefreien Gebiete) wohnen.

Zwar garantiert die Verfassung den Landkreisen nicht ausdrücklich eine "Allzuständigkeit" für die Erfüllung überörtlicher Angelegenheiten, so wie Art. 28 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz den Gemeinden eine Allzuständigkeit für die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zuweist. Jedoch haben die Landkreise eine institutionelle Selbstverwaltungsgarantie "nach Maßgabe der Gesetze" (Art. 28 Abs. 2 Satz 2), d.h. der Gesetzgeber ist gehalten, den Landkreisen ein Aufgabenfeld von substantiellem Gewicht zur eigenverantwortlichen Erfüllung einzuräumen. Der bayerische Kommunalgesetzgeber hat den Landkreisen in Artikel 1, 4 und 5 der Landkreisordnung das Recht zur Erledigung aller überörtlicher Angelegenheiten, deren Bedeutung über das Kreisgebiet nicht hinausgeht, eingeräumt. Somit kommt der Aufgabenkreis der Landkreise einer gesetzlich eingeräumten faktischen "Allzuständigkeit" für den überörtlichen, auf das Kreisgebiet beschränkten nichtstaatlichen Aufgabenbereich gleich. Nach der jüngeren Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs kann auch der Fall eintreten, dass eine Aufgabe von ursprünglich örtlicher Bedeutung im Laufe der Zeit überörtliche Bedeutung erlangt und dass sich dadurch die ursprüngliche Zuständigkeit der kreisangehörigen Gemeinden auf den Landkreis verlagert. Im übrigen dürfen nach Art. 4 Abs. 1 der Landkreisordnung die Landkreise auch diejenigen ansonsten gemeindlichen Aufgaben als Kreisaufgaben erfüllen, die (z.B. wegen ihres flächenhaften Charakters) generell das Leistungsvermögen aller kreisangehörigen Gemeinden übersteigen.

Die Wahrnehmung der auf das Kreisgebiet bezogenen öffentlichen Aufgaben aus eigenem Recht ist ein wesentliches Merkmal der Gebietskörperschaft Landkreis. Mit Hilfe seiner Personal-, Organisations- und Finanzhoheit sorgt der bayerische Landkreis heute dafür, dass der Anspruch aller Bevölkerungsschichten auf gleichwertige Lebensverhältnisse, gemessen an dem Standard unserer heutigen Zivilisation, erfüllt wird. Zwar gehen Gemeindeordnung und Landkreisordnung grundsätzlich von einer Trennung der Gemeinde- und Landkreisaufgaben aus und weisen den Landkreisen nicht ausdrücklich eine allgemeine Aufgabe zu, die unterschiedliche Leistungskraft und Leistungswilligkeit ihrer einzelnen kreisangehörigen Gemeinden auszugleichen. Eine Art "Leit- und Ausgleichsfunktion" i.S. einer Vorbildfunktion und einer behutsamen Unterstützung der gemeindlichen Ebene ohne Beeinträchtigung deren Selbstverwaltungsrechts ist aber seit langem Verwaltungswirklichkeit und hat sich in der Vergangenheit in vielen Bereichen, wie z. B. in der Erwachsenenbildung, bei den Musikschulen, in der Sportförderung oder in der Heimatpflege, bewährt. In einzelnen Gesetzen wie z. B. im Bayerischen Kinder- und Jugendhilfegesetz (Förderung der Jugendarbeit) oder im Gesetz zur Förderung der Erwachsenenbildung (Überlassung von Räumen und Arbeitsmaterial) sind für Landkreise bestimmte Förder- und Unterstützungszuständigkeiten für ansonsten von Gemeinden wahrzunehmende Aufgaben geregelt. Artikel 22 Denkmalschutzgesetz dagegen bindet alle kommunalen Ebenen gemeinsam in den Denkmalschutz und die Denkmalpflege ein. Letztlich dient auch jede den Landkreisen gesetzlich zugewiesene Kreisaufgabe der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse für alle Einwohner im Kreisgebiet.